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        《地方組織法》修訂:鑄牢中華民族共同體意識制度之維
        2022年04月08日 20:32 來源:中國社會科學網 作者:張耀 田釩平 字號
        2022年04月08日 20:32
        來源:中國社會科學網 作者:張耀 田釩平
        關鍵詞:《地方組織法》修訂;鑄牢中華民族共同體意識;法治保障

        內容摘要:

        關鍵詞:《地方組織法》修訂;鑄牢中華民族共同體意識;法治保障

        作者簡介:

          習近平總書記在第五次中央民族工作會議上強調,鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的“綱”,所有工作要向此聚焦。3月11日,十三屆全國人大五次會議表決通過關于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)的決定?!兜胤浇M織法》是關于地方人大、地方政府的組織、職權和工作制度的基本法律,是憲法關于地方政權建設規定的立法實施,是地方各級國家權力機關、行政機關行使職權、履行職責的重要制度保障。此次《地方組織法》的修改首次將“鑄牢中華民族共同體意識,促進各民族交往交流交融”納入到地方各級人大和地方各級人民政府的職權范圍,這既是對新時代黨的民族工作主線的法治回應,也是在社會各領域不斷鑄牢各族人民的中華民族共同體意識的現實需求,具有重大的現實意義。加強以《地方組織法》有關鑄牢中華民族共同體意識法律規定的實施,有利于國家鑄牢中華民族共同體意識的頂層設計在地方落地生根,有利于地方依法治理民族事務工作重心向鑄牢中華民族共同體意識轉移,有利于推動地方有關鑄牢中華民族共同體意識的立法舉措的相繼出臺,從而為實現中華民族偉大復興提供堅實的法治合力和法治保障。

          一、鑄牢中華民族共同體意識的頂層設計落地生根

          改革開放特別是黨的十八大以來,黨和國家一直將鑄牢中華民族共同體意識作為實現中華民族偉大復興這一國家建構的頂層設計。2014年,習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會和第四次中央民族工作會議上提出要“牢固樹立中華民族共同體意識”“建設各民族共有精神家園,積極培養中華民族共同體意識”;2017年,“鑄牢中華民族共同體意識”被寫入黨的十九大報告和黨章;2018年,第十三屆全國人民代表大會審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》在序言部分將“中華民族”概念正式作為一個憲法范疇確立下來,“中華民族”被寫入憲法;2019年,黨的十九屆四中全會將“鑄牢中華民族共同體意識”確立為我國國家制度和治理體系的顯著優勢;2020年,“鑄牢中華民族共同體意識”被納入實現“十四五”規劃和2035年遠景目標中社會主義政治建設的重要內容;2021年,第五次中央民族工作會議將鑄牢中華民族共同體意識確立為新時代黨的民族工作主線。這一系列重大事件表明,鑄牢中華民族共同體意識是在中華民族多元一體格局下凝聚全國各族人民共同實現中華民族偉大復興中國夢的重大戰略舉措和頂層設計。

          《地方組織法》的修訂具有廣泛而深厚的社會背景,是對鑄牢中華民族共同體意識的法治回應。誠如馬克思所言:“社會不是以法律為基礎的。那是法學家們的幻想。相反地,法律應該以社會為基礎?!盵1]一方面,隨著經濟社會的不斷發展,我國社會主要矛盾已經轉變,而一些民族地區經濟社會發展相對滯后的客觀現實可能弱化中華民族“一榮俱榮、一損俱損”的命運共同體理念。[2]同時,新時期民族工作依然面臨“五個并存”的階段性發展特征,[3]特別是西方反華勢力利用“民族問題”抹黑中國,致使重大涉外風險隱患時有發生。另一方面,當前我國各民族進入大流動、大融居、交錯雜居的新的歷史發展時期,各族人民在空間、文化、經濟、社會、心理等諸多層面的交往交流交融現象日益頻繁,形成了休戚與共、命運與共、榮辱與共、生死與共的共同體價值理念,從而使民族融合發展規律在實踐中不斷得以凸顯。在此背景下,《地方組織法》將“鑄牢中華民族共同體意識”納入地方各級人大和人民政府的職權范圍,為地方各級人大和人民政府鑄牢中華民族共同體意識提供了直接的法律依據。這不僅在法治層面回應了各民族對“中華民族一家親,同心共筑中國夢”的實踐吁求,同時也賦予了地方各級人大和人民政府在本行政區域內積極主動地履行促進各民族交往交流交融以及鑄牢中華民族共同體意識的職責義務,同時也保障各族人民鑄牢中華民族共同體意識的現實需要。

          在新時代民族事務治理法治化新需求背景下,《地方組織法》的修訂將進一步推進國家鑄牢中華民族共同體意識的頂層設計在地方落地生根。一方面,地方各級人大和人民政府應當嚴格遵循黨和國家有關鑄牢中華民族共同體意識的戰略設計,特別是《憲法》規定的實現中華民族偉大復興的民族法治價值理念以及圍繞新時代黨的民族工作主線的原則要求,積極主動地履行《地方組織法》規定的“鑄牢中華民族共同體意識,促進各民族廣泛交往交流交融”的法定職能,從而確保黨和國家在鑄牢中華民族共同體意識的重大戰略部署在各個行政區域和各個社會領域得以落實執行。另一方面,地方各級人大和人民政府的政權性質與組織構成決定了其能夠將鑄牢中華民族共同體意識融入到職權行使和職責履行的全過程和各方面。根據《地方組織法》的規定,地方各級人民代表大會是地方國家權力機關,由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督;地方各級人民政府是地方國家權力機關的執行機關,由地方本級人大產生,對本級人大負責,受本級人大監督。地方各級人大和人民政府,特別是縣鄉兩級人大和政府更加貼近基層各族人民群眾,更加能夠做好鑄牢中華民族共同體意識的思想引導和教育宣傳工作,更加能夠傾聽到各族人民關于促進各民族交往交流交融和鑄牢中華民族共同體意識的真實訴求和廣大心聲,并不斷改進和提升本行政區域內鑄牢中華民族共同體意識的工作舉措和工作質效,從而有利于地方各級人大和人民政府更好地履行職責要求,保障鑄牢中華民族共同體意識具體地、現實地落實到國家生活和社會生活之中。

          二、地方依法治理民族事務工作重心向鑄牢中華民族共同體意識轉移

          在中華民族多元一體格局下,我們黨和國家歷來重視依法治理民族事務,注重保障少數民族的特殊性法律需求和合法權益,以實現各民族在社會各領域中的實質平等。在2022年《地方組織法》修訂前,地方各級人大和人民政府在民族關系治理工作中主要注重少數民族的權益保障。從立法沿革來看,從1979年《地方組織法》的創制至2015年歷經的五次修訂,推動地方政權機關工作和建設不斷與時俱進、發展完善,基本上都賦予了縣級以上地方各級人大及其常委會有關民族工作重大事項決定權,賦予了地方各級人大和各級人民政府保障少數民族合法權益、尊重少數民族風俗習慣的職權,賦予了縣級以上各級人民政府幫助少數民族的職權等。究其原因,這主要是由于受到歷史文化、地理環境等因素制約,新中國成立以來我國民族地區經濟社會發展相對滯后,少數民族群體在政治、經濟、文化和社會生活領域中的權利實現能力相對不足,因而通過幫助少數民族發展經濟文化事業、保障少數民族的合法權益,以實現少數民族在社會各領域中享有實質平等的權利實現能力,便成為了我國地方各級人大和人民政府在依法治理民族事務中的工作重心所在。

          2022年,《地方組織法》的修訂契合了我國民族工作新的發展需求,有利于將地方各級人大和人民政府將治理民族事務工作重心向鑄牢中華民族共同體意識轉變。黨的十八大以來,黨和國家緊緊圍繞團結全國各族人民實現中華民族偉大復興的戰略目標,以滿足各族人民的美好生活需要為追求,以打牢各民族共有精神家園為指引,以加快民族地區經濟社會發展為重心,以推進嵌入式社會結構和社會環境為抓手,以依法治理民族事務為主要手段,有力地夯實了鑄牢中華民族共同體意識的社會根基。特別是在黨的堅強領導和全國各族人民的共同努力下,我國脫貧攻堅戰役取得重大勝利,28個人口較少民族整族脫貧,民族地區經濟社會發展水平顯著提升,建成小康社會的總體目標全面完成。在此背景下,2021年,習近平總書記在中央民族工作會議上強調,要“以鑄牢中華民族共同體意識為主線”“推動新時代黨的民族工作高質量發展”,這對地方各級人大和人民政府依法治理民族事務,推進民族工作領域治理體系和治理能力現代化提出了新的要求。為此,《地方組織法》的修訂將“鑄牢中華民族共同體意識,促進各民族廣泛交往交流交融”納入地方各級人大和人民政府的法定職權,這表明地方各級人大和人民政府仍要繼續保障少數民族的合法權益,但更為重要的是要在此基礎上將鑄牢中華民族共同體意識融入到地方各級人大和人民政府職權行使和職責履行的全過程和各方面,更加注重促進本行政區域內各民族之間的交往交流交融,不斷增強本行政區域內各族人民對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨和中國特色社會主義的認同,從而為實現中華民族偉大復興提供堅實的社會基礎和法治保障。

          三、推動有關鑄牢中華民族共同體意識地方立法舉措的相繼出臺

          《地方組織法》為地方各級人大和人民政府“鑄牢中華民族共同體意識”提供了明確的法律依據,必將進一步推動有關鑄牢中華民族共同體意識的地方立法的相繼出臺。當前,雖然有些地方立法已經出臺,如《新疆維吾爾自治區民族團結進步工作條例》《青海省促進民族團結進步條例》《阿壩藏族羌族自治州民族團結進步條例》等,但主要是民族自治地方人大制定的單行條例或人大常委會制定的地方性法規,而對于非民族自治地方的地方人大和人民政府而言,其所制定的相關地方立法幾乎處于空白狀態。對此,《地方組織法》的修訂為加強地方各級人大和人民政府有關鑄牢中華民族共同體意識的地方立法提供了直接依據。一方面,《地方組織法》明確將鑄牢中華民族共同體意識納入到地方各級人大和人民政府的職權范圍,這意味著為了保證《地方組織法》的貫徹執行,民族自治地方和非民族自治地方的各級人大和人民政府都有相關的立法權限;另一方面,遵循有權必有責的法治原則,地方各級人大和地方人民政府享有依照《地方組織法》所賦予的在本行政區域內鑄牢中華民族共同體意識的法定職權,同時也必須履行與之相對應的法律職責,從而有利于在全國范圍內推動地方各級人大和人民政府加強相關立法,形成鑄牢中華民族共同體意識的堅實的法治保障。

          地方各級人大和人民政府在地方立法過程中,需要注意以下問題。首先,必須將黨的領導作為有關鑄牢中華民族共同體意識地方立法的根本思想指引。習近平總書記強調,黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫穿到依法治國的全過程和各方面,是我們社會主義法治建設的一條基本經驗。地方立法必須始終堅持黨的領導這一基本立法原則,切實發揮地方各級黨委在有關鑄牢中華民族共同體意識的規范性法律文件的制定和實施過程中的統籌協調和保障監督作用。其次,必須深刻認識和高度重視鑄牢中華民族共同體意識這一職權立法的重大意義。新時代黨的民族工作以聚焦鑄牢中華民族共同體意識為主線,而地方各級人大和人民政府是做好新時代黨的民族工作必不可缺的重要組成部分。因而,地方各級人大和人民政府必須深刻認識到這一職權的重大意義,共同形成鑄牢中華民族共同體意識和實現中華民族偉大復興的法治合力。最后,地方各級人大和人民政府必須根據本地區的具體情況和實際需要分級分類制定法律舉措,切實履行鑄牢中華民族共同體意識的職責要求,提升鑄牢中華民族共同體意識的法治實效。從《地方組織法》的規定來看,地方各級人大和人民政府鑄牢中華民族共同體意識的職權規定屬于原則性規定,因而,地方各級人大和人民政府必須根據本行政區域內的具體情況和實際需求制定具有可操作性的法律規范。同時在法治實踐中,地方各級人大和人民政府“要夯實基層基礎,推動黨政機關、企事業單位、民主黨派、人民團體一起做好民族工作”,[4]由此才能在全國范圍內凝聚鑄牢中華民族共同體意識的社會合力,早日實現中華民族偉大復興的歷史使命和時代重任。

         

          注釋:

          [1] 《馬克思恩格斯全集》(第六卷),北京:人民出版社,1961年,第291-292頁。

          [2] 王偉、張倫陽:《新時代中國共產黨鑄牢中華民族共同體意識研究:邏輯緣起、價值意蘊和實踐路徑》,《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》,2021年第6期。

          [3] 2014年,習近平總書記在第四次中央民族工作會議上指出,當前我國民族工作的“五個并存”的階段性特征是指“改革開放和社會主義市場經濟帶來的機遇和挑戰并存,民族地區經濟加快發展勢頭和發展低水平并存,國家對民族地區支持力度持續加大和民族地區基本公共服務能力建設仍然薄弱并存,各民族交往交流交融趨勢增強和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存,反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區暴力恐怖活動活躍多發并存”。參見國家民族事務委員會編:《中央民族工作會議精神學習輔導讀本(增訂版)》,北京:民族出版社,2019年,第46頁。

          [4] 習近平:《在全國民族團結進步表彰大會上的講話》,《人民日報》2019年9月28日第2版。

          

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        作者簡介

        姓名:張耀 田釩平 工作單位:

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